Arbeidsinspectie heeft niet gefaald bij toezicht asbestwerkzaamheden

Een werknemer heeft mesothelioom opgelopen. Zijn voormalig werkgever is failliet en hij vordert vergoeding van zijn schade van de Staat. Hij acht die aansprakelijk omdat de Arbeidsinspectie te weinig toezicht heeft gehouden op de asbest-gerelateerde werkzaamheden bij het bedrijf. De vordering wordt ook door de hoogste rechters afgewezen.

De feiten

Een werknemer, geboren in 1955, heeft van 1977 tot december 2011 gewerkt bij een bedrijf waar hij aan asbest is blootgesteld. Er is longvlieskanker vastgesteld (maligne mesothelioom). De werkgever heeft aansprakelijkheid erkend en het normbedrag, zoals gehanteerd door het Instituut Asbestslachtoffers, als voorschot uitgekeerd. De werkgever is inmiddels failliet en de werknemer heeft nu de Staat (meer specifiek de Arbeidsinspectie) aansprakelijk gesteld voor de schade die hij als gevolg van de asbestziekte lijdt en heeft geleden. In dit geding vordert hij een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en schadevergoeding. Aan deze vordering heeft hij ten grondslag gelegd dat de Staat in tussen 1977 en begin jaren negentig van de vorige eeuw jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld omdat zij de verplichtingen, gericht op het beschermen van de gezondheid van de werknemer in zijn arbeidssituatie, onvoldoende is nagekomen, waardoor hij aan asbest is blootgesteld. De werknemer verwijt de Staat meer in het bijzonder schending van de observatieplicht en de waarschuwingsplicht en zogeheten regelgevingsfalen en (algemeen en concreet) toezichtsfalen. Rechtbank en gerechtshof wijzen de vordering af. In cassatie klaagt de werknemer erover dat het hof het door hem gestelde toezichtsfalen ongegrond heeft verklaard.

 

Oordeel Hoge Raad

Bij de beoordeling stelt de Hoge Raad voorop dat de Arbeidsinspectie (thans de Inspectie SZW) tot taak heeft om  toezicht te houden op onder meer de naleving van het asbestverbod. Bij de uitoefening  van  haar  taak komt  de Arbeidsinspectie in beginsel een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid toe. Het toezicht door de Arbeidsinspectie strekt tot bescherming van (de gezondheid van) werknemers. Het onvoldoende uitoefenen van dat toezicht kan dan ook onder omstandigheden onrechtmatig zijn jegens de werknemer. De hiervoor vermelde beleids- en beoordelingsvrijheid brengen echter een terughoudende toetsing door de rechter mee. In beginsel staat slechts ter beoordeling of de Arbeidsinspectie in redelijkheid tot haar beleid met betrekking tot toezicht en controle dan wel tot haar optreden in een concreet geval heeft kunnen komen, gegeven het aan de orde zijnde risico en de haar bekende omstandigheden. De Hoge Raad verduidelijkt dat van onrechtmatig handelen wegens onvoldoende toezicht door de Arbeidsinspectie met name sprake kan zijn als de schade van de werknemer in een concreet geval voor de Arbeidsinspectie voorzienbaar was en haar in redelijkheid dan had moeten aanzetten tot het nemen van maatregelen waarmee de overtreding die heeft geleid tot die schade, zou zijn voorkomen. Aansprakelijkheid op deze grond kan in het bijzonder bestaan als er voldoende ernstige en concrete aanwijzingen voor de Arbeidsinspectie bestonden om (de mogelijkheid van) de overtreding van de betrokken regel en het daaruit voortvloeiende risico op schade aan te nemen, en dat risico en die schade ook naar aard en omvang voldoende ernstig waren. Het niet plaatsvinden van toezicht of controle in gevallen waarin geen concrete aanwijzingen bestaan voor mogelijke overtredingen, kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot aansprakelijkheid leiden. De stelplicht en bewijslast met betrekking tot het tekortschieten van het toezicht rusten in beginsel bij de benadeelde. Volgens de Hoge Raad komt het oordeel van het hof erop neer dat de werknemer, tegenover de betwisting door de Staat, onvoldoende concrete feiten heeft gesteld om aan te kunnen nemen dat de Arbeidsinspectie is tekortgeschoten bij het toezicht (in de hiervoor bedoelde zin}. De Raad komt tot het oordeel, dat de lezing van het hof geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en ook niet onbegrijpelijk is.

 

Aantekening

Deze zaak is bijzonder omdat het de eerste keer is dat een asbestslachtoffer de Staat aansprakelijk stelt  wegens regelgevings- en toezichtsfalen en schending van een op de Staat rustende waarschuwings- en observatieplicht. Deze uitspraak bevestigt dat bij de beoordeling van aansprakelijkheid van de overheid wegens (algemeen en concreet) toezichtsfalen sprake is van een terughoudend regime: en dat aansprakelijkheid niet snel zal worden aangenomen. Maar dat is op zich geen verrassing, zo stelt prof. mr. B. Barentsen in zijn Noot in JAR 2017, 171. Immers, de overheid heeft een verantwoordelijkheid om voor de veiligheid en gezondheid van alle werkenden in dit land te zorgen, en moet in dat kader ook voldoende toezicht uitoefenen. De overheid heeft echter een zeer ruime beoordelingsvrijheid met betrekking tot de inrichting en de intensiteit van dat toezicht. In cassatie was alleen nog aan de orde, of sprake was van aansprakelijkheid voor tekortschieten in 'algemeen toezicht' door de Staat. De Hoge Raad gaat niet mee in het betoog dat de Staat meer en beter toezicht had moeten houden. De werknemer had het standpunt ingenomen dat gezien de zeer grote, en al jarenlang bekende, gevaren die werken met asbest met zich bracht, de werkgever als grote asbestverwerker aan meer en intensievere controles had moeten worden onderworpen. Dat betoog stuit af op de hiervoor genoemde beleidsvrijheid. Ook het oordeel dat de werknemer onvoldoende onderbouwing heeft aangeleverd voor zijn stelling dat de Arbeidsinspectie tijdens controles heeft gefaald, omdat zij toen misstanden over het hoofd zou hebben gezien, wordt door de Hoge Raad in stand gelaten. Verder benadrukt de Raad dat het enkele feit dat de werknemer aan asbest blootgesteld is geweest, niet impliceert dat er te weinig toezicht is uitgeoefend. Dat zou immers leiden tot een risicoaansprakelijkheid van de Staat. Mogelijk dat het totaal achterwege laten van handhaving wel een schending van de zorgplicht op zou kunnen leveren, maar dat is in deze zaak niet vast komen te staan, in elk geval niet voor de hier nog relevante periode. Dat de werknemer juridisch geen gelijk krijgt, neemt niet weg dat er op de Staat als toezichthouder, en als wetgever, wel het een en ander aan te merken valt. Werkgevers wordt in aansprakelijkheidszaken aangewreven dat zij tientallen jaren geleden niet veel meer hebben gedaan tegen blootstelling aan asbest, gelet op de ernstige en bekende gevaren ervan, ook al schreef de wet die verdergaande maatregelen niet voor. Gezien die gevaren is het toch geen heel wilde gedachte dat ook de wetgever of de Arbeidsinspectie, die toch ook een zekere kennis mag worden toegedicht, sneller tot ingrijpen had moeten overgaan. De rechtspraak van de Hoge Raad (en het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)) bieden wel enige kleine openingen voor aansprakelijkstelling van de Staat, zeker als er concrete informatie is van acuut dreigend gevaar waarmee niets is gedaan. Maar zelfs dan zal de overheid nog enige beleidsvrijheid hebben. De Hoge Raad oordeelt steevast, dat de zorgplicht van de werkgever geen absolute waarborg beoogt om schade te voorkomen. De toezichtsplicht van de overheid op naleving van die zorgplicht evenmin.

Bron: Hoge Raad, 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:987 (JAR 2017, 171)