Handhaving van de Arbowetgeving vandaag

Over de handhaving van de Arbowet zijn nogal wat vragen

Bron

Auteur

Datum

:

:

:

Arbo

Mr. ing. Rob Poort

Nr. 9, 2013

 

 Over de handhaving van de Arbowet zijn nogal wat vragen, zeker als we daarbij ook handhaving betrekken van de regels zoals opgenomen de branchebrochures, de arbocatalogi of cao’s. In deze bijdrage probeert Rob Poort helderheid te geven. 

 mr. ing. R.O.B. Poort

 1.    Inleiding

 

De Inspectie SZW (voorheen de Arbeidsinspectie) is belast met de handhaving van verschillende wetten, zoals de Arbowetgeving. Daarbij wordt het principe gehanteerd van 'hard waar het moet, zacht waar het kan'. Dat betekent dat in sectoren, bedrijven en organisaties waar de risico's hoog zijn en/of de wet slecht wordt nageleefd, vaker wordt geïnspecteerd en waar nodig hard wordt opgetreden. Sectoren, bedrijven en organisaties waar de risico’s laag zijn en de wet goed wordt nageleefd zullen in principe niet door de inspectie worden bezocht. Uitzonderingen daarop vormen onderzoek naar ernstige arbeidsongevallen, klachten, meldingen en tips. In dit artikel gaan we in op de vraag, hoe deze handhaving plaatsvindt.

 

 

2.    Waarop wordt gehandhaafd

 

De inspectie heeft als primaire taak na te gaan, of bedrijven en instellingen de wettelijke regels naleven. Het gaat dan om de regels uit de Arbowet (Arbowet, -besluit en -regeling) maar ook om enkele andere arbeidsrechtelijke wetten, zoals van de wet Arbeid vreemdelingen en de arbeidstijdenwet.

 

Daarnaast spelen bij de handhaving nog enkele andere elementen een rol, al dan niet voorzien van een min of meer wettelijke component. Daarbij gaat het om Branchebrochures, Arbocatalogi en eventuele bepalingen over arbeidsomstandigheden in de cao’s. De werking wordt hieronder kort geschetst.

 

 2.1   Branchebrochures

 

Deze brochures (er zijn er inmiddels meer dan 55) geven per branche aan, waarop wordt gehandhaafd, en kunnen worden gezien  als nadere uitwerking  van de wet in relatie met rol van de Inspectie SZW. Het gaat hierbij primair om uitleg van de wet. Dat betekent, dat overtreding van een bepaling uit een brochure zal worden gezien als een overtreding van de wet met de daarbij behorende sanctie. Bij het opleggen van een sanctie zal het overtreden wetsartikel worden vermeld. Voor meer informatie zie http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/  (branche-informatie)

 

2.2   Arbocatalogi

 

De Inspectie SZW controleert of bedrijven zich aan de wettelijke regels houden. Als een arbocatalogus in de Beleidsregel Arbocatalogi is opgenomen geldt de catalogus voor alle bedrijven in de desbetreffende sector en als criterium bij de handhaving. Werkgevers die zich houden aan de getoetste arbocatalogus van hun branche, kunnen er vanuit gaan dat ze voldoen aan de doelvoorschriften van de arbowetgeving waaraan de arbocatalogus invulling geeft. Afwijken mag, maar dan moet wel goed worden onderbouwd dat het alternatief minimaal voldoet aan de arbowetgeving. Werkgevers die werk maken van de arbocatalogus kunnen rekenen op een soepele opstelling van de Inspectie SZW. In sectoren met hoge risico's waar een arbocatalogus ontbreekt, zal de vaker worden geïnspecteerd.

 

Tijdens een inspectiebezoek zijn vier mogelijkheden denkbaar:

 

 

1. De werkgever volgt de catalogus en voldoet aan regelgeving;

 

De wettelijke verplichtingen worden nageleefd en er is dus geen reden om te handhaven.

 

2. De werkgever volgt de catalogus maar voldoet niet aan regelgeving;

 

Dit lijkt wat merkwaardig maar het kan voorkomen dat de inhoud van de catalogus is verouderd omdat niet (meer) wordt voldaan aan de actuele stand der techniek. De Inspectie kan dan een waarschuwing geven of een eis stellen. De werkgever krijgt enige tijd om aan de eis te voldoen, zo niet, dan volgt alsnog een bestuurlijke boete.

 

3. De werkgever pakt risico’s niet aan die in de catalogus staan;

 

De Inspectie SZW kan een waarschuwing geven om alsnog te voldoen aan de bepalingen uit de arbocatalogus. Ook dan wordt de werkgever enig tijd gegeven maar hij zal wel moeten voldoen, zo niet, dan volgt alsnog een eis en (eventueel later) alsnog een bestuurlijke boete.

 

4. Een bepaald risico is wel aangepakt, maar wijkt af van de oplossing die de catalogus geeft.

 

Als is voldaan aan de regelgeving volgt geen handhaving. Maar als dat niet het geval is kan de inspectie op grond van art. 27 Arbowet alsnog een eis stellen. Daarbij moet gemotiveerd worden aangegeven waarom de aanpak van de werkgever niet voldoet. Daarnaast zal in de beschikking worden aangegeven, hoe wél aan de regelgeving kan worden voldaan onder verwijzing naar de catalogus.

 

 Let op:

 

Als een arbeidsongeval het gevolg is van het niet opvolgen van de bepalingen uit de catalogus dan heeft de werkgever snel een probleem. Hij moet dan ten minste aantonen, dat de door hem gevolgde werkwijze dezelfde mate van veiligheid bood als die van de catalogus. Maar dat zal niet eenvoudig zijn omdat er desondanks toch een ongeval is gebeurd! Kortom: een uiterst moeilijke zo niet nagenoeg onmogelijke bewijsvoering!

 

Tot slot nog een voorbeeld uit de praktijk, waaruit blijkt dat de Inspectie SZW de bepalingen uit een catalogus ook daadwerkelijk betrekt bij de beoordeling van een ongeval. We citeren onder meer deze zinsnede uit een ongevalsrapport:

" (…) Er is afgeweken van het oorspronkelijke plan om de damwandprofielen met stroppen te hijsen. In plaats daarvan werd gebruik gemaakt van een in slechte staat verkerende Quick release shackel in combinatie met een trilblok, terwijl dit in de Arbocatalogus als een verkeerde werkwijze werd benoemd, was het gevaar getroffen of geraakt of bekneld te raken door voorwerpen niet voldoende voorkomen of zoveel mogelijk beperkt. (…)

 

2.3   cao’s

 

Niet onvermeld mag blijven, dat ook in diverse cao’s bepalingen zijn opgenomen inzake de veiligheid op de arbeidsplaats. Het gaat dan in beginsel om Civielrechtelijke afspraken en de handhaving daarvan ligt niet bij de Inspectie SZW. Eventuele niet-nakoming moet dan ook worden voorgelegd aan de Civiele rechter. Opgemerkt wordt in dit verband dat de wet op het Algemeen Verbindend en het Onverbindend verklaren van cao’s in artikel 2 lid 6 verklaart dat de cao’s ook gelden voor buitenlanders die in Nederland werken als het gaat om de bepalingen die gaan over: gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk. En zo besliste ook de Voorzieningenrechter te Groningen in oktober 2012 in een kort geding, aangespannen door de FNV. De Poolse onderneming, die op een  karwei in de Eemshaven enkele Poolse werknemers had gedetacheerd, werd verplicht om de arbeidsvoorwaarden uit de algemeen verbindend verklaarde cao na te leven. En tenslotte geldt nog, dat in de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid de cao voor alle buitenlandse werknemers in Nederland van toepassing wordt verklaard, inclusief de zorgplicht van 7:658 BW. Een werkgever heeft dus voor elke werknemer, ongeacht diens paspoort, dezelfde zorgverplichting

 

 

3.    Hoe gaat dat in zijn werk

 

De Inspectie SZW hanteert verschillende instrumenten, oplopend in gestrengheid. Het gaat dan achtereenvolgens om de waarschuwing, de eis, het opmaken van een boeterapport, een bevel tot stillegging, het hanteren van bestuursdwang, of het opmaken van een proces verbaal. Deze sanctiemiddelen komen hierna de aan de orde.

 

 3.1   Waarschuwing

 

De waarschuwing staat als formeel instrument niet in de wet. Het wordt door de Inspectie SZW vaak gehanteerd om zaken gemakkelijk af te handelen. Dit gebeurt als het onderwerp duidelijk is en geen discussie oplevert. Bijvoorbeeld als het gaat over het dragen van veiligheidsschoenen of  een hekwerk bij vallen. Je zou kunnen zeggen dat de waarschuwing gebruikt wordt wanneer de wetenschap en techniek duidelijk is en voldoende bekend bij bedrijven. De waarschuwing wordt meestal gegeven wanneer zaken in de wetgeving of arbocatalogi duidelijk zijn omschreven. De waarschuwing wordt gegeven met een termijn van realisatie.

 

 

Voorbeeld.

 

Als geen veiligheidsschoenen gedragen worden, en iedereen weet dat dit wel moet, wordt een waarschuwing gegeven. Dat kan inhouden, dat de draagplicht binnen een bepaalde termijn moet worden ingevoerd. Bij een waarschuwing gaat het vaak om algemeen geldende regels; bij een eis (zie hieronder) wordt de regelgeving vaak nader ingevuld.

 

 

3.2   Eis

 

De eis is een instrument genoemd in de Arbowet. Dit instrument wordt toegepast wanneer iets niet algemeen gangbaar is en nog onvoldoende bekend en duidelijk is. De eis wordt toegepast om zaken specifiek te maken.

 

Bij een eis is sprake van hoor en wederhoor en dat moet verwerkt worden in een kennisgeving van eis. Deze procedure is ingewikkelder en kost meer tijd dan een waarschuwing. Vandaar dat de inspectie liever waarschuwingen geeft dan het stellen van een eis. Maar beide instrumenten geven wel de verplichting tot nakoming van degeen aan wie de waarschuwing of eis wordt gericht. Zo niet, dan kan een boete het gevolg zijn. Met alsnog de verplichting het geëiste na te komen.

 

3.3   Opmaken Boeterapport

 

De hoogte van een mogelijk op te leggen boete is mede afhankelijk van de soort van overtreding. De handhaving gebeurt aan de hand van de Beleidsregel Boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving. Daarover is eerder geschreven in Arbo 2013, nummer 4, p. 40 e.v.

 

3.4   Bevel tot stillegging

 

 

Voorbeeld.

 

Een werknemer loopt bij een val van ruim 5 meter hoogte ernstig letsel op. De Inspectie SZW legt het werk stil totdat voldoende maatregelingen zijn genomen om de werkzaamheden veilig uit te voeren. De werkgever tekent bezwaar aan tegen de stillegging en beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar. Volgens de Rechtbank heeft de inspecteur zijn bevoegdheid tot stillegging rechtmatig gebruikt.

 

 Een eis tot stillegging kan worden gegeven als naar het redelijk oordeel van de inspecteur ernstig gevaar voor personen bestaat. Dit gevaar zal vaak samenhangen met een overtreding, maar dat hoeft niet. Tegen een dergelijk bevel kan bezwaar worden gemaakt. Overtreding van dit bevel kan strafrechtelijke worden vervolgd.

 

3.5   Bestuursdwang

 

Artikel 28b Arbowet geeft de toezichthouder (doorgaans de ambtenaar van de Inspectie SZW) de mogelijkheid bestuursdwang toe te passen. De overheid kan zelf ingrijpen – en de overtreding zelf herstellen op kosten van de overtreder. Maar in Arboland zal bestuursdwang vaker worden toegepast in de vorm van een last onder dwangsom. Dat wil zeggen dat op het doorgaan met een bepaalde niet-toegestane handeling een geldsom verbeurd kan worden verklaard. De meest eenvoudige vorm is het stilleggen van het werk. Het opleggen van bestuursdwang is alleen mogelijk voor bepaalde, in art. 9.10 Arbobesluit, genoemde artikelen.

 

3.6   Opmaken proces verbaal

 

Proces-verbaal wordt opgemaakt als er sprake is van een misdrijf of overtreding van de verbodsbepalingen, die uitdrukkelijk in de regelgeving worden genoemd. Het gaat dan vaak om acute risico’s en ernstige situaties en doorgaans wordt dan ook het werk stilgelegd. De stillegging zal pas worden opgeheven als het gevaar is opgeheven of de overtreding daadwerkelijk is beëindigd. Voor meer informatie zie: http://www.inspectieszw.nl/onderwerpen/  (toezicht en handhaving)

 

 

4.    Voetangels en klemmen

 

Mag een inspecteur alles vragen? Moet de ondervraagde daar altijd op antwoorden? Of anders gezegd: moet een directeur/eigenaar van een bedrijf meewerken aan zijn eigen veroordeling? Nee, zeker niet als er een reëel vermoeden bestaat, dat betrokkene verdacht wordt van een overtreding: dan kan hij onder omstandigheden zich beroep op het zwijgrecht. Daaraan gaat de zogenaamde cautie  aan vooraf.

 

4.1   Cautie en zwijgrecht

 

Artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat degene die wordt verhoord met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Deze zogenaamde cautie stond vroeger in art. 35 Arbeidsomstandighedenwet maar is daaruit verdwenen omdat de Awb daarvoor een algemene regeling geeft. Het recht om te zwijgen neemt overigens niet weg dat de burger gehouden kan zijn om bepaalde inlichtingen wel te verstrekken aan het bestuursorgaan. Het gaat dan bijvoorbeeld om de verplichting tot het verstrekken van bepaalde inlichtingen zoals de adresgegevens waar de boete naar toe gestuurd kan worden (artikel 38 Arbowet). Het zwijgrecht geldt in ieder geval vanaf het tijdstip dat kan worden gesproken van een «criminal charge» in de zin van artikel 6 EVRM. In de praktijk betekent dit dat de overtreder niet meer verplicht is om een verklaring af te leggen over de overtreding aan de degene die een proces verbaal opmaakt dat zal dienen als grondslag voor de boeteoplegging. Of anders gezegd: vanaf het moment van de cautie is de overtreder niet meer tot antwoorden verplicht.

 

Het tweede lid van artikel 5:10a Awb regelt de cautieplicht: de betrokkene wordt er door de toezichthouder uitdrukkelijk op gewezen dat hij niet tot antwoorden verplicht is alvorens hem mondeling wordt gevraagd verklaringen af te leggen. De cautieplicht geldt als er sprake is van een verhoor, dat houdt in een mondelinge ondervraging met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. Overigens geldt er geen afgeleid zwijgrecht: een werknemer, die verder nergens van verdacht wordt, is wel verplicht naar waarheid te antwoorden, ook al zou hij daarmee mogelijk de belangen van zijn directeur schaden.

 

 

 5.    Besluit.

 

Handhaving van de Arbowetgeving is en blijft een noodzakelijk kwaad. Toezicht op de naleving van de Arbowetgeving geschiedt primair door de Inspectie SZW. Die let er daarbij niet alleen op, of bedrijven voldoen aan de wettelijke bepalingen, maar ook of wordt voldaan aan de bepalingen uit branchebrochures en Arbocatalogi. Bij overtredingen zijn diverse sancties mogelijk en moeten bepaalde procedures worden gevolgd. Het kan dus lonend en maar zeker veilig zijn, zo goed mogelijk te voldoen aan de geldende wetten, besluiten enzovoorts. Waarbij het GBV, ofwel het Gezonde Boeren Verstand vaak een prima leidraad kan zijn!